STF analisará tributação de ISS sobre limpeza urbana no saneamento básico
Introdução
A Associação Brasileira de Resíduos e Meio Ambiente (Abrema) protocolou ação direta de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal (STF) questionando a incidência do Imposto Sobre Serviços (ISS) sobre atividades de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos quando integradas aos serviços públicos de saneamento básico. A controvérsia envolve a interpretação da Lei Complementar nº 116/2003 e o alcance do veto presidencial que excluiu determinados serviços da lista de atividades tributáveis pelo imposto municipal.
O debate jurídico-tributário suscitado pela Abrema toca em questão fundamental sobre os limites da competência tributária municipal e a natureza jurídica dos serviços de limpeza urbana quando prestados como parte integrante do saneamento básico. A discussão ganha relevância diante do novo marco legal do saneamento básico estabelecido pela Lei nº 14.026/2020, que reformulou substancialmente o setor e trouxe novas perspectivas sobre a prestação desses serviços essenciais.
O conflito normativo entre a LC 116/2003 e o veto presidencial
A Lei Complementar nº 116/2003 estabelece a lista de serviços sujeitos ao ISS, definindo o campo de incidência do tributo municipal. Em sua redação original, o projeto de lei incluía expressamente os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos entre as atividades tributáveis. Contudo, o veto presidencial suprimiu essa previsão, gerando interpretações divergentes sobre a possibilidade de tributação dessas atividades.
A fundamentação do veto presidencial baseou-se na compreensão de que os serviços de limpeza urbana, quando prestados de forma indivisível e universal, caracterizam-se como serviços públicos essenciais, não configurando prestação de serviços tributável pelo ISS. Essa distinção entre serviços públicos propriamente ditos e serviços de natureza econômica prestados pelo poder público ou seus delegatários constitui elemento central da controvérsia.
A jurisprudência do STF tem reconhecido que nem toda atividade desenvolvida pelo Estado ou seus concessionários configura fato gerador do ISS. O leading case sobre o tema, julgado no RE 89.876/RJ, estabeleceu que serviços públicos essenciais, prestados sob regime de direito público e remunerados por taxa ou tarifa, não se sujeitam à incidência do imposto municipal.
A integração da limpeza urbana ao conceito de saneamento básico
A Lei nº 11.445/2007, conhecida como Lei Nacional do Saneamento Básico, posteriormente atualizada pela Lei nº 14.026/2020, define saneamento básico como o conjunto de serviços públicos, infraestruturas e instalações operacionais que abrangem quatro componentes fundamentais: abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, e drenagem e manejo de águas pluviais urbanas.
Essa definição legal integrada do saneamento básico representa evolução significativa na compreensão desses serviços públicos essenciais. A limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos deixam de ser vistos isoladamente para compor um sistema integrado de saneamento, com reflexos diretos na saúde pública e no meio ambiente urbano. Tal integração normativa fortalece o argumento de que esses serviços, quando prestados nesse contexto, assumem natureza de serviço público essencial e indivisível.
A Política Nacional de Resíduos Sólidos, instituída pela Lei nº 12.305/2010, reforça essa perspectiva sistêmica ao estabelecer que a gestão integrada de resíduos sólidos constitui conjunto de ações voltadas para a busca de soluções para os resíduos sólidos, considerando as dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social. Essa abordagem holística evidencia a inadequação de tratar a limpeza urbana como mero serviço isolado passível de tributação pelo ISS.
Precedentes jurisprudenciais e a natureza dos serviços públicos essenciais
O STF tem construído sólida jurisprudência sobre a distinção entre serviços públicos propriamente ditos e atividades econômicas em sentido estrito. No julgamento do RE 594.015/SC, com repercussão geral reconhecida, a Corte estabeleceu que a prestação de serviços públicos essenciais, de fruição obrigatória e remunerados por taxa ou tarifa, não configura fato gerador do ISS.
Essa orientação jurisprudencial fundamenta-se na interpretação do artigo 156, III, da Constituição Federal, que atribui aos municípios competência para instituir impostos sobre serviços de qualquer natureza. O STF tem interpretado essa expressão de forma restritiva, excluindo do campo de incidência do ISS os serviços públicos essenciais prestados em regime de monopólio ou sob concessão pública.
A doutrina tributária majoritária acompanha esse entendimento, distinguindo os serviços públicos uti universi (de utilização compulsória e indivisível) dos serviços uti singuli (de utilização individual e mensurável). Os primeiros, entre os quais se incluem os serviços de limpeza urbana básica, não se sujeitariam à tributação pelo ISS por não configurarem relação jurídica de natureza contratual ou negocial.
Impactos econômicos e financeiros da tributação questionada
A incidência do ISS sobre os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos representa significativo impacto econômico para o setor de saneamento básico. Com alíquotas que variam entre 2% e 5% sobre o valor dos serviços, conforme a legislação municipal, o tributo pode elevar substancialmente os custos operacionais das empresas prestadoras, sejam públicas ou privadas.
Esse ônus tributário adicional tende a ser repassado aos usuários finais através das tarifas, onerando serviço público essencial e de caráter obrigatório. Tal situação pode comprometer a modicidade tarifária, princípio fundamental do regime de prestação de serviços públicos estabelecido no artigo 6º, § 1º, da Lei nº 8.987/1995.
Ademais, a tributação desses serviços pode criar distorções competitivas entre diferentes modelos de prestação do saneamento básico. Municípios que prestam diretamente os serviços através de autarquias ou empresas públicas podem ter tratamento tributário diferenciado em relação àqueles que optam pela concessão a empresas privadas, violando o princípio da isonomia tributária.
Implicações práticas
A decisão do STF sobre a matéria terá reflexos diretos na estruturação jurídica e econômica dos contratos de concessão e parcerias público-privadas no setor de saneamento básico. Empresas que atualmente recolhem ISS sobre esses serviços poderão pleitear a restituição dos valores pagos indevidamente nos últimos cinco anos, respeitado o prazo prescricional estabelecido no artigo 168 do Código Tributário Nacional.
Os municípios, por sua vez, poderão enfrentar significativa redução de receita tributária caso o STF declare a inconstitucionalidade da cobrança. Essa perda de arrecadação exigirá readequação orçamentária e pode impactar a capacidade de investimento municipal em outras áreas. Estima-se que centenas de municípios brasileiros atualmente tributam esses serviços, gerando receitas anuais na casa dos bilhões de reais.
Para o setor privado de saneamento, uma eventual decisão favorável representará importante desoneração tributária, podendo viabilizar novos investimentos e reduzir o custo final dos serviços. As empresas deverão reavaliar suas estruturas de custos e modelos tarifários, considerando a possível exclusão do ISS da composição de preços.
Conclusão
A ação proposta pela Abrema no STF suscita debate fundamental sobre os limites da tributação municipal e a natureza jurídica dos serviços de limpeza urbana quando integrados ao saneamento básico. A controvérsia transcende aspectos meramente arrecadatórios para alcançar questões estruturais sobre a prestação de serviços públicos essenciais no Brasil.
O reconhecimento da limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos como componentes indissociáveis do saneamento básico, conforme estabelecido pela legislação federal, fortalece a tese de que tais atividades não se sujeitam à incidência do ISS. A decisão do STF deverá considerar não apenas os precedentes jurisprudenciais sobre a matéria, mas também os impactos sistêmicos de sua decisão no equilíbrio federativo e na universalização dos serviços de saneamento básico.
A expectativa é que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a questão, estabeleça parâmetros claros e objetivos para distinguir as atividades de limpeza urbana tributáveis daquelas que, por integrarem o núcleo essencial do saneamento básico, devem permanecer imunes à tributação pelo ISS, contribuindo assim para a segurança jurídica e o desenvolvimento sustentável do setor.
Fonte: Este artigo foi elaborado com base na matéria “Abrema vai ao STF para afastar ISS sobre limpeza urbana no saneamento básico” publicada por JOTA, disponível em https://www.jota.info/tributos/abrema-vai-ao-stf-para-afastar-iss-sobre-limpeza-urbana-no-saneamento-basico.